随着《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的出台，发展工程总承包已经日益成为行业的共识。但就房屋建筑和市政基础设施工程总承包而言，目前的发展情况依然不如人意，一方面，业主并没有摸索出相对成熟的工程总承包模式下针对总承包单位的管理方式，另一方面，多数总承包单位并没有建立真正的工程总承包能力，假总包实分包依然是行业中普遍存在的问题，工程总承包的优势也难以发挥。
本文将以市政工程总承包为例，对市政工程总承包推进难的原因进行初步的分析，理论框架如下图所示。
一、市政项目的特点
市政项目的特点需要在与化工、冶金等工程总承包发展比较好的行业的比较中才容易凸显。与化工、冶金等行业相比，市政项目最主要的特点有两个，开放性和技术难度较低。市政项目的开放性主要指由于市政项目作为公共项目用户群体广泛，与各个领域有或多或少的连接，容易受到其他因素的影响，这与冶金、化工等项目在一个相对封闭的区域中进行且用户相对单一完全不同；市政项目的技术难度较低主要涉及两个方面，一方面，与化工、冶金等行业相比，市政项目涉及的专业较少且门槛较低；另一方面，市政项目需要兼顾美观性、功能性和社会属性等因素，而这些是非专业人士也可以置喙的。
市政项目的这两个特点决定了设计在项目中的主导地位远远不如化工和冶金等行业，容易产生由甲方和其他外部因素导致的变更，从而导致工程量的不可控。
二、业主能力
市政项目的发包方多为政府和政府所属的平台公司，长久以来将工程建设各个环节切碎的DBB模式使得业主对工程建设的理解有限，对工程全过程的把控能力有限（工程量、造价等）。
而业主能力的欠缺直接导致了业主对工程总承包这一模式的难认同。我们可以这么设想一下，假设业主有较强的能力，可以对实施工程总承包的单位进行有效的把控，这时发展总承包肯定是好的，工程总承包的优势也可以发挥；但假设业主没有这种把控能力，又加上市政项目难以产生市场化的定价，这时业主就有理由担心因为设计与施工由一家独揽而产生的设计与施工的“合谋”。这种“合谋”可以体现在，设计把工程量做大，施工进一步通过对工程的建设获取更多的收入和利润。
那这里就有一个问题，为什么DBB模式下设计与施工不进行“合谋”呢？DBB模式下，设计是一家单位，施工是另一家单位，设计若把工程量做大，得到的设计费也不会多多少，但因为工程量增加所带来的工程建设的收入和利润却归入施工企业，不仅如此，若工程出现什么问题，设计单位却要承担相应责任。也就是说，DBB模式下，设计单位即便与施工单位不是制衡的，也因为收益和风险的不匹配难以产生主观扩大工程量的激励。
但在工程总承包的模式下就不同了，因为设计施工都是由一家单位来做，设计做大的工程量可以直接反映到施工环节的收入和利润上，这时总承包单位就有了主观扩大工程量的激励，而这时业主因为缺乏对工程的把控也有理由担心总承包单位这么做。
三、总承包单位能力
长期以来，国内的工程承包以DBB模式为主，工程建设各环节存在长期的割裂，无论是设计单位还是施工单位所具备的工程总承包能力十分有限。这主要表现在五个方面：
1.观念融合不足
很多企业对工程总承包的认识不足，还依然以DBB的模式来做项目，工程总承包只是获得项目的一种方式，本质上还是假总包实分包。
2.组织融合不足
表现主要有两点，一方面，企业的组织架构设计不适应工程总承包的发展；另一方面，未发展出适应工程总承包的项目组织形式。
3.技术融合不足
主要表现是设计无法优化施工，施工也无法对设计进行反哺以优化设计，能发挥工程总承包优势的项目管理体系未建立。
4.人员融合不足
三类人员缺乏，主要包括精通设计施工的项目经理、懂施工的设计人员和懂设计的施工管理人员。
5.机制融合不足
产值划分、考核与激励还是延续原有模式，无法为设计施工的融合提供保障。
总包单位能力的欠缺使其对工程全过程的把控能力有限，使得工程总承包的优势难以发挥，又加上模式转换带来的不适应，这些都使得业主不愿意采用工程总承包的模式。
四、总价不包干
根据前面的分析，从市政项目特点来说，市政项目开放性和技术难度较低的特点带来了工程量的不可控；从业主的能力来说，业主对工程的理解和对工程全过程的把控有限；从企业的能力来说，企业工程总承包能力有限。
这三项特点共同造成了市政总承包项目与化工、冶金类总承包项目一个比较重要的不同：总价不包干。
简单的来说，市政工程量的易变性、业主和企业能力相对不足导致了总价的难确定和难以形成共识。
而总价不包干既便于业主的过程监督，也使得工程变更产生的风险可以由双方分担，从而在一定程度上减缓了上述三个问题。
化工和冶金的项目多为总价包干的，总价包干的好处是，承包方有了优化工程实施的激励，同样是一个工程，100万总价，你80万做出来，我60万就能做出来，我就比你多赚20万。为了优化工程实施，设计施工要实现更有效的融合，这也使得工程总承包的优势进一步发挥。
但市政项目就不同了，目前的市政项目多为总价控制加上单价控制，很少包干的项目。与总价包干下承包方努力优化工程实施不同的是，因为营收要根据最后的结算来确定，企业在优化工程实施方面的动力就不足了。同样一个工程，总价100万控制，我80万做出来，营收也就变成了80万，而若我100万做出来，营收也相应变成了100万。也就是说，承包方优化工程后的收益几乎全为业主所得，优化的努力与优化的激励无法相容，企业怎么会致力于设计与施工的融合，工程总承包能力的建设就更加难了。
但这还不是最严重的，鉴于前面我们谈到的业主能力不足，难以确定工程量和工程总价，比如一个工程，业主总价200万控制，但实际上因为业主的能力不足，总价报高了，实际150万就可以做出来。这时，企业有两种选择，一种是按照实际的工程来，就做150万；另一种，承包方努力在设计上做文章，将工程量做上去，在一些原本不需要的地方加加减减，最后做到了200万。同样一个工程，一个营收是150万，一个营收是200万，而营收又在一定程度上跟利润挂钩，这时的企业怎么选就可想而知了。把工程量做足，把营收做上去的这种方式即是足额设计。
当然，足额设计的实现也需要设计与施工一定程度的融合，但我们发现，在总价不包干的体制下，设计与施工的融合被扭曲了，不是为了提供优质优价的工程，而是设计施工互相配合实现企业营收与利润的最大化。这种情况一旦被业主发现，会进一步加剧业主对总承包方的不信任。但对于承包方来说，设计施工这种畸形的融合也进一步阻碍了工程总承包能力的建设。
五、小结
简言之，市政项目的特点、业主和总承包单位的能力导致了市政工程项目是总价不包干的，而这使得总承包单位缺乏优化设计施工融合的动力，甚至使得总承包单位进行设计与施工的畸形融合。而这一方面使得业主对推行工程总承包兴趣缺失甚至存在抵触，对总承包单位的管理能力建设迟缓，另一方面也使得总承包单位的工程总承包能力建设推进缓慢，而这又进一步固化了总价不包干的模式，从而使得工程总承包的优势难以发挥，由此，工程总承包推进艰难。
工程总承包的发展涉及的是工程建设环境的整体改造，是一个系统性的工程，既需要相关制度文件的出台，也需要各参与主体资源能力的培育及相互的磨合，更需要对推进过程中相关弊病的改善，这非短期可以实现的，因而工程总承包的推进面临种种困难。
但作为国际上主流的工程建设管理模式，工程总承包的价值创造能力已经得到充分验证。因此，无论是对于政府、业主还是对于总承包单位来说，都应该坚定不移的开展工程总承包，进行相关资源能力的建设和积累。